城市区域理论及其政策导向(10)

四、批评与思考

城市区域理论因主题外延的宽泛,涉及空间地理及其规划、城市和区域经济、政治、社会等多方面的内容,对于全球竞争的影响、城市区域竞争性的界定、对经济增长取向的偏好、政治地理的重构、治理框架的构建等诸多问题还没有形成共识,至今尚处在争论和发展当中。该理论在许多方面的研究仍然属于应然层面,逻辑多于实证。在理论的适用方面,由于来自不同国家和地区的经验性的研究并不支持它的所有论断,致使从该理论推演出来的政策导向还有待检验,要视不同国家和地区的具体情况进行修正和拓展。本文通过对城市区域理论的系统梳理,结合我国城市区域的发展现状,提出几点思考。

第一,城市区域理论反映的是当前城市区域发展的现实,强调城市区域对于国家地位的重要影响,这种影响使得国家内部的重要城市区域成为了世界经济重要的空间节点,甚至成为世界舞台上一个独特的政治行为体。因此,该理论对于一个国家的城市化进程最有很强的政策意义。另一方面,由于城市区域的发展在不同的国家具有很大的差异性,对城市区域的研究又来自许多不同的学科,导致该理论的政策见解并不拘于一种理论或者一种理论内部的某一个流派,而是一套政策系统,具有很强的实用主义色彩和地方特色,需要根据不同的发展环境进行甄别。但其总体目标却是相似的,即在一个变化的城市化空间里,通过权力资源的重新配置和管理体制的调适,在激烈的全球竞争和分工体系中,提高区域的整体能力,争取更大的国家利益。

第二,当代城市区域的形成既是新城市化规律的一个体现,同时也受到了全球化力量的极大推动,城市区域理论因而也受到了自由主义的影响乃至主导,特别是在如何看待民族国家的地位和作用上。在国家与市场的关系上,城市区域理论主张以市场竞争引导城市区域的发展,放松对市场的规制,赋予企业更多的自由,以增强城市区域的经济活力。在中央和地方关系上,城市区域理论积极主张向地方 (城市区域)分权,甚至不惜调整整个国家的权力结构,以适应区域对政策主导权的需求。这些主张并不能适用于所有的国家和一个国家内部的所有城市区域。不同的国家、国家内不同的区域也许处于不同的城市化发展阶段,市场结构和社会传统不一定相同,尤其是城市区域的发展程度和对政策的主导能力差别也很大,不宜以自由主义的视角视之。

第三,城市区域理论提出以城市区域内部地方单位之间的结构性调整与改革,重构地方政府间的关系,实施地域重划,来取代失效的新区域主义的政策过程,以改善城市区域的内部治理,增强竞争能力。西方国家传统的区域主义认为,应该以地方政府之间的结构性改革,建立区域性政府来解决大都市地区存在的一系列问题,但是遇到了地方政府和地方社会的强烈抵抗,实际成效非常有限。[37]新区域主义之所以能够在 20世纪 90年代兴起,就是因为传统区域主义的结构性改革遇阻,而困扰城市区域发展的问题依旧。结果,新区域主义只能绕开整合地方政府结构这一难题,提出政府间协作的、各方力量参与的政策性议程。现在城市区域理论重提结构性改革的话题,是否确实反映了不同于以往发展阶段的新背景与区域整合的新需要,还有待观察。

第四,从我国的情况来看,不同的城市区域存在不同的发展路径,政策措施也应有所区别。在中国的环渤海地区、珠三角地区和长三角地区,就分别有政府驱动模式、FD I驱动模式和城市网络驱动模式。[38]在地方政府间相互竞争促进区域整合的过程中,政府 (特别是中央政府)的规划和协调作用非常突出;[39]同时,各级政府也在通过城市区域的空间重构相互进行博弈,体现了政治与行政权力借由城市区域空间所进行的上下流通与平衡,特别是省级政府与城市区域之间的复杂关系。[40]区域战略规划也不仅仅是土地使用和协调发展的工具,而是意味着中央和省级政府重新评估与确定了地方和区域治理的重要性,只是还需要恰当的制度性结构的设计相配套。[41]不过需要注意的是,虽然我国是单一制的中央集权制国家,在调整地方政府间关系和地方行政区划时,因为涉及各地方的重大利益,同样也非常困难。城市区域理论所包含的分权、地域重划、地方政府间关系结构性调整的主张,尤其需要谨慎对待。

注释：

[1]王旭：《美国城市史》,北京：中国社会科学出版社,2000年,第 150页。

[2]姚为群：《全球城市的经济成因》,上海：上海人民出版社,2003年,第 275页。

文章来源：《区域治理》 网址: http://www.qyzlzz.cn/qikandaodu/2021/0715/2154.html