城市区域理论及其政策导向(9)
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摘要:三、城市区域理论的政策导向 城市区域理论具体的政策主张,首先是建议民族国家政府提高对城市区域总体地位的认识,扩大城市区域独立决策的权限,增强
三、城市区域理论的政策导向
城市区域理论具体的政策主张,首先是建议民族国家政府提高对城市区域总体地位的认识,扩大城市区域独立决策的权限,增强城市区域的经济竞争能力。由于试图在一个固定的国家制度框架内实施强化地方和区域经济 (再)发展的政策并未获得成功,自 20世纪 80年代以来,西方国家改变了策略,通过国家权力在中央和地方间的重新配置,在中观层次上围绕城市区域重构国家的地域层次,优先支持在吸引全球投资最具竞争力的部门和地区。城市区域由此成为关键性的制度基点,长期以来国家对政治经济进行规制的首要地位因之发生了动摇。布瑞纳认为,“新的国家制度性组织的等级结构和规制活动成型之后,在国家权力的重新配置里,影响深远的制度变迁和加强地方经济能力的政策重组,落在了主要城市区域的地理范围之中。”[24]这类自上而下的国家新自由主义主张,促成了以全球城市为主导的单核城市区域的成长,同时也引发了关于城市区域间平衡发展的争议。在日本,各地方自下而上地影响国家区域政策的趋势正在出现。[25]
其次,在城市区域的应对策略中,萨维奇和福格尔提出,“改变区域边界和大都市城市治理的制度安排,整体上关系到区域的领导能力和发展战略,进而关系到城市在世界经济中的竞争力”。[26]地域重划涉及城市区域地理边界的调整和区域内有关地方主体间政治、行政关系的重构,其目标是为了在区域层次获得更多的管理控制和政策制订的权限。这个思路是在大都市区化过程中区域治理的理性主义的产物,开始并非源自于全球化的压力,但全球化的压力却是促使对区域主义政策进行再思考的推动力。佩尔斯是最早提出这一对策的人之一,他认为,既然区域已经成为新的全球经济中主要的经济地理单位,就必须在区域层次对经济和治理进行相应的重构。[27]从传统区域主义到新区域主义,地域重划在实践中具有多种形式,从效率、责任和经济发展的标准来看,最具发展前景的措施是灵活的、多中心的地域重划,能够让城市聚积更多资源,打造竞争优势,构筑彼此受益的联盟。[28]但是,英国拉夫堡大学的研究小组对多中心模式提出了多方面的质疑,认为单中心的发展模式 (伦敦)比多中心空间发展模式 (荷兰的兰斯塔德和德国的鲁尔)更符合经济、社会和环境可持续发展的要求。[29]
再次,如果说城市区域理论在政治方面的作用,主要是在地域重划过程中进行协作关系的构建与调整,属于政府间关系领域;那么,在治理方面,则主要是为了管理可能影响到经济增长的社会紧张关系。在一系列适用于城市区域治理的民主理论中,协商民主过程是新自由主义特别强调的管理工具。[30]由于城市区域变得更具异质性、文化多样性和多元性,同时由于外部竞争环境的压力,新的政策需求正转到治理方面,从经济发展的策略,到环境问题,再到社会公正和政治认同。社会紧张和矛盾只能通过政治渠道解决,但必须是民主的和包容性的政治,而非只关注增长的狭隘政策。为此,基廷构想了一个能够促进民主参与和新的制度安排的“发展模型”,通过包含竞争环境、文化、制度、领导和社会构成等要素的“发展联盟”,来建设面向特定区域的经济发展的阶级间联盟,将政策视为区域内政治竞争的产物。[31]这种内部治理结构的达成,需要有比较广泛的政治共识和政治参与,不一定有普遍意义。例如,中国城市区域的治理框架,在强烈的城市和区域创业主义(GDP导向)的激励下,就面临着缺乏参与性的地方政治与立法过程的困境。[32]
最后,对于国家在城市区域的发展形态和治理模式中所起的作用,存在着不同的观点。新自由主义全球化论者强调城市区域的整合,努力建构城市城区在国家内部的自治、自主地位,民族国家通过向城市区域的分权而退居二线。反对者认为,新自由主义关于城市区域已经形成为一个实体的论断是一个假设,全球化对国家权力的弱化也同样属于假设。国家与区域之间的分权,是让城市区域逐渐拥有充分的自主权限,但这并不必然代表着民族国家作用的弱化,而是改变了权力的行使方式。在中国,虽然经济治理已经呈现出分散化的趋向,中央政府仍然可以通过国土规划,掌握经济规制和地域划分的重要权力。[33]彼得·霍尔发现,20世纪 90年代末期以来,英国政府给予了苏格兰在开发和规划方面的大量自主权;在英格兰地区新建了区域开发机构,设置了一个覆盖经济开发和复兴方面诸多职能的“专一资金”,充分增强了他们在财务开支上的控制权。[34]经验研究证明,民族国家有能力在大都市区域主义的制度化和法制化的过程中,以及大都市区政治形态的建构上,发挥重要的作用;[35]联邦制国家中的州政府也可以发挥同样的作用,通过州政府的立法,来塑造城市区域的空间和社会结构。[36]
文章来源:《区域治理》 网址: http://www.qyzlzz.cn/qikandaodu/2021/0715/2154.html