城市区域理论及其政策导向(4)

再次,如果说城市区域理论在政治方面的作用,主要是在地域重划过程中进行协作关系的构建与调整,属于政府间关系领域;那么,在治理方面,则主要是为了管理可能影响到经济增长的社会紧张关系。在一系列适用于城市区域治理的民主理论中,协商民主过程是新自由主义特别强调的管理工具。[30]由于城市区域变得更具异质性、文化多样性和多元性,同时由于外部竞争环境的压力,新的政策需求正转到治理方面,从经济发展的策略,到环境问题,再到社会公正和政治认同。社会紧张和矛盾只能通过政治渠道解决,但必须是民主的和包容性的政治,而非只关注增长的狭隘政策。为此,基廷构想了一个能够促进民主参与和新的制度安排的“发展模型”,通过包含竞争环境、文化、制度、领导和社会构成等要素的“发展联盟”,来建设面向特定区域的经济发展的阶级间联盟,将政策视为区域内政治竞争的产物。[31]这种内部治理结构的达成,需要有比较广泛的政治共识和政治参与,不一定有普遍意义。例如,中国城市区域的治理框架,在强烈的城市和区域创业主义(GDP导向)的激励下,就面临着缺乏参与性的地方政治与立法过程的困境。[32]

最后,对于国家在城市区域的发展形态和治理模式中所起的作用,存在着不同的观点。新自由主义全球化论者强调城市区域的整合,努力建构城市城区在国家内部的自治、自主地位,民族国家通过向城市区域的分权而退居二线。反对者认为,新自由主义关于城市区域已经形成为一个实体的论断是一个假设,全球化对国家权力的弱化也同样属于假设。国家与区域之间的分权,是让城市区域逐渐拥有充分的自主权限,但这并不必然代表着民族国家作用的弱化,而是改变了权力的行使方式。在中国,虽然经济治理已经呈现出分散化的趋向,中央政府仍然可以通过国土规划,掌握经济规制和地域划分的重要权力。[33]彼得·霍尔发现,20世纪 90年代末期以来,英国政府给予了苏格兰在开发和规划方面的大量自主权;在英格兰地区新建了区域开发机构,设置了一个覆盖经济开发和复兴方面诸多职能的“专一资金”,充分增强了他们在财务开支上的控制权。[34]经验研究证明,民族国家有能力在大都市区域主义的制度化和法制化的过程中,以及大都市区政治形态的建构上,发挥重要的作用;[35]联邦制国家中的州政府也可以发挥同样的作用,通过州政府的立法,来塑造城市区域的空间和社会结构。[36]

四、批评与思考

城市区域理论因主题外延的宽泛,涉及空间地理及其规划、城市和区域经济、政治、社会等多方面的内容,对于全球竞争的影响、城市区域竞争性的界定、对经济增长取向的偏好、政治地理的重构、治理框架的构建等诸多问题还没有形成共识,至今尚处在争论和发展当中。该理论在许多方面的研究仍然属于应然层面,逻辑多于实证。在理论的适用方面,由于来自不同国家和地区的经验性的研究并不支持它的所有论断,致使从该理论推演出来的政策导向还有待检验,要视不同国家和地区的具体情况进行修正和拓展。本文通过对城市区域理论的系统梳理,结合我国城市区域的发展现状,提出几点思考。

第一,城市区域理论反映的是当前城市区域发展的现实,强调城市区域对于国家地位的重要影响,这种影响使得国家内部的重要城市区域成为了世界经济重要的空间节点,甚至成为世界舞台上一个独特的政治行为体。因此,该理论对于一个国家的城市化进程最有很强的政策意义。另一方面,由于城市区域的发展在不同的国家具有很大的差异性,对城市区域的研究又来自许多不同的学科,导致该理论的政策见解并不拘于一种理论或者一种理论内部的某一个流派,而是一套政策系统,具有很强的实用主义色彩和地方特色,需要根据不同的发展环境进行甄别。但其总体目标却是相似的,即在一个变化的城市化空间里,通过权力资源的重新配置和管理体制的调适,在激烈的全球竞争和分工体系中,提高区域的整体能力,争取更大的国家利益。

第二,当代城市区域的形成既是新城市化规律的一个体现,同时也受到了全球化力量的极大推动,城市区域理论因而也受到了自由主义的影响乃至主导,特别是在如何看待民族国家的地位和作用上。在国家与市场的关系上,城市区域理论主张以市场竞争引导城市区域的发展,放松对市场的规制,赋予企业更多的自由,以增强城市区域的经济活力。在中央和地方关系上,城市区域理论积极主张向地方 (城市区域)分权,甚至不惜调整整个国家的权力结构,以适应区域对政策主导权的需求。这些主张并不能适用于所有的国家和一个国家内部的所有城市区域。不同的国家、国家内不同的区域也许处于不同的城市化发展阶段,市场结构和社会传统不一定相同,尤其是城市区域的发展程度和对政策的主导能力差别也很大,不宜以自由主义的视角视之。

文章来源：《区域治理》 网址: http://www.qyzlzz.cn/qikandaodu/2021/0715/2154.html